입법조사처 "협치 필요해도 연립내각 어려워…당 기율 너무 세"
안현상
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2020.09.01 07:03
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"의원 자율성 낮아 야당 인사의 내각 참여 여지 적어…외국서도 소속 당서 공격받아"
"대선·총선 시기 엇갈리고 역사적 맥락도 부족"
제21대 국회의원들이 지난 7월16일 국회 본회의장에서 열린 제21대 국회 개원식에서 국회의원 선서를 하고 있다. 사진은 기사 내용과 무관. 2020.7.16/뉴스1 © News1 신웅수 기자
(서울=뉴스1) 김진 기자 = 향후 다당제가 심화하더라도 한국 정치 구조상 연립내각 구성 가능성이 낮다는 내용의 보고서가 1일 발간됐다.
국회 입법조사처는 이날 발간한 '대통령제 정부의 초당적 내각 구성 사례와 시사점'이란 제목의 입법·정책 보고서에서 "한국은 향후 협치 내각 구성의 필요성이 제기될 가능성이 상당하지만, 안정적인 정부 구성을 위한 조건은 미비한 측면이 있다"며 이렇게 전망했다.
보고서는 대통령제를 채택한 미국·프랑스·칠레·우루과이·인도네시아 등 해외 사례를 분석한 결과 내각 구성 및 운영에 Δ행정부-의회 관계 Δ대통령 및 의회 선거제도 Δ정당체계 및 기율 Δ대통령의 권력자원 등이 큰 영향을 미친다고 봤다.
그러면서 한국의 경우 대통령 및 의회 선거제도가 양당 간 경쟁구도가 형성되기 용이한 조건이지만, 민주화 이후 3개 정도의 유효 정당이 원내 진입한 전례가 있다며 향후 다당제 초래 가능성을 주목했다. 특히 득표율과 의석 간 비례성 제고를 요구하는 선거제도 개혁 목소리가 높은 현 상황도 다당제 출현 가능성의 근거로 제시했다.
하지만 한국은 정당 기율이 강해 야당 인사가 내각에 참여하기 어렵다고 분석했다. 기율이 약할수록 의원 개인의 자율성이 높아 야당 의원의 내각 참여가 용이하지만, 기율이 강하면 의원 개인의 선택의 여지가 적다고 본 것이다.
강한 정당 기율 사례로는 "의원 개인의 자율성과 독립성이 낮아 정당 기속이 매우 강하고 정당 공천이 없이는 재선이 되기 어려운 구조"라며 "의원의 재선률이 낮아서 매 선거마다 초선의원 비율이 50%에 육박한다"고 지적했다.
보고서는 "연립정부를 제도화한 국가에서도 연합을 벗어나 각료로 참여한 인사들은 소속당에서 공격받고 퇴출되기에 이르렀다"고 했다. 또 "연립정부를 운영해 온 해외 국가와 달리 역사적·제도적 맥락이 부재하다"고 분석했다.
특히 한국은 대통령 선거과 국회의원 총선거가 엇갈려 치러진다는 점도 연립내각 출현 가능성을 낮춘다고 봤다. 대선과 총선이 함께 치러질 경우 대통령 임기 초반 높은 국정 지지율을 바탕으로 야당의 협조가 수용될 가능성이 높지만, 선거 시기가 엇갈리면 대통령과 국회 간 상호작용 패턴을 구축하기 어렵다는 것이다.
보고서에 따르면 이처럼 대선과 총선 주기가 다른 국가는 한국 외에 베네수엘라가 유일하며, 다른 국가는 동일 또는 혼합주기로 두 선거를 치른다. 프랑스의 경우 2000년 개헌을 통해 대선과 총선 주기를 맞춰, 대통령 소속 정당이 의회 다수를 차지한다.
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"의원 자율성 낮아 야당 인사의 내각 참여 여지 적어…외국서도 소속 당서 공격받아"
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제21대 국회의원들이 지난 7월16일 국회 본회의장에서 열린 제21대 국회 개원식에서 국회의원 선서를 하고 있다. 사진은 기사 내용과 무관. 2020.7.16/뉴스1 © News1 신웅수 기자(서울=뉴스1) 김진 기자 = 향후 다당제가 심화하더라도 한국 정치 구조상 연립내각 구성 가능성이 낮다는 내용의 보고서가 1일 발간됐다.
국회 입법조사처는 이날 발간한 '대통령제 정부의 초당적 내각 구성 사례와 시사점'이란 제목의 입법·정책 보고서에서 "한국은 향후 협치 내각 구성의 필요성이 제기될 가능성이 상당하지만, 안정적인 정부 구성을 위한 조건은 미비한 측면이 있다"며 이렇게 전망했다.
보고서는 대통령제를 채택한 미국·프랑스·칠레·우루과이·인도네시아 등 해외 사례를 분석한 결과 내각 구성 및 운영에 Δ행정부-의회 관계 Δ대통령 및 의회 선거제도 Δ정당체계 및 기율 Δ대통령의 권력자원 등이 큰 영향을 미친다고 봤다.
그러면서 한국의 경우 대통령 및 의회 선거제도가 양당 간 경쟁구도가 형성되기 용이한 조건이지만, 민주화 이후 3개 정도의 유효 정당이 원내 진입한 전례가 있다며 향후 다당제 초래 가능성을 주목했다. 특히 득표율과 의석 간 비례성 제고를 요구하는 선거제도 개혁 목소리가 높은 현 상황도 다당제 출현 가능성의 근거로 제시했다.
하지만 한국은 정당 기율이 강해 야당 인사가 내각에 참여하기 어렵다고 분석했다. 기율이 약할수록 의원 개인의 자율성이 높아 야당 의원의 내각 참여가 용이하지만, 기율이 강하면 의원 개인의 선택의 여지가 적다고 본 것이다.
강한 정당 기율 사례로는 "의원 개인의 자율성과 독립성이 낮아 정당 기속이 매우 강하고 정당 공천이 없이는 재선이 되기 어려운 구조"라며 "의원의 재선률이 낮아서 매 선거마다 초선의원 비율이 50%에 육박한다"고 지적했다.
보고서는 "연립정부를 제도화한 국가에서도 연합을 벗어나 각료로 참여한 인사들은 소속당에서 공격받고 퇴출되기에 이르렀다"고 했다. 또 "연립정부를 운영해 온 해외 국가와 달리 역사적·제도적 맥락이 부재하다"고 분석했다.
특히 한국은 대통령 선거과 국회의원 총선거가 엇갈려 치러진다는 점도 연립내각 출현 가능성을 낮춘다고 봤다. 대선과 총선이 함께 치러질 경우 대통령 임기 초반 높은 국정 지지율을 바탕으로 야당의 협조가 수용될 가능성이 높지만, 선거 시기가 엇갈리면 대통령과 국회 간 상호작용 패턴을 구축하기 어렵다는 것이다.
보고서에 따르면 이처럼 대선과 총선 주기가 다른 국가는 한국 외에 베네수엘라가 유일하며, 다른 국가는 동일 또는 혼합주기로 두 선거를 치른다. 프랑스의 경우 2000년 개헌을 통해 대선과 총선 주기를 맞춰, 대통령 소속 정당이 의회 다수를 차지한다.
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"거대정당, 위성정당 창당 유인 있어…의석배분에 비례성 없어"
"지역구·정당명부 득표수 합쳐서 배분하거나 비례의석수 늘려야"
지난 3월17일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 제376회국회(임시회) 제11차 본회의에서 공직선거법 일부개정법률안을 가결되고 있다./뉴스1 © News1 김명섭 기자
(서울=뉴스1) 유경선 기자 = 국회 입법조사처는 1일 지난 4·15 총선에서 새로 도입된 준연동형 비례대표제가 '다당제 구현'이라는 취지와 다르게 작동했다고 진단하면서 세 가지 대안을 제시했다.
입법조사처는 이날 '국회의원 선거제도 개편논의와 대안의 모색'이라는 제목의 보고서에서 "준연동형 비례대표제는 득표와 의석 간의 비례성을 제고하고 소수 정당의 원내 진출을 용이하게 할 것으로 예상됐지만 각 당의 의석 극대화 전략으로 제도 도입의 취지와 다르게 작동했다"고 평가했다.
지난 총선에서 더불어민주당과 미래통합당이 각각 비례용 위성정당인 더불어시민당과 미래한국당을 창당하고 비례대표 몫으로 배분된 의석을 대부분 가져가면서 오히려 양당제가 공고해졌다는 지적이다.
입법조사처는 "준연동형 비례대표제는 종전의 병립형 제도에 비해 득표와 의석 간 비례성이 개선되지 않았고, 대정당들이 위성정당을 창당할 유인이 있다"며 "의석 배분에 비례성이 없다는 문제가 지적되고 있다"고 분석했다. 병립형 제도는 준연동형 비례대표제 도입 이전 지역구와 비례대표를 별도로 선출하던 방식이다.
대안으로는 Δ불비례보정방식 Δ병립형+도농복합선거구제 Δ병립형+소선거구제 3가지가 제시됐다.
불비례보정방식은 지역구와 정당명부 득표수를 합쳐서 이를 토대로 정당별 의석 배분을 결정하는 방식이다.
병립형+도농복합선거구제는 이전의 병립형 선거제도로 돌아가되 선거구를 새로 획정해서 비례대표 의석을 늘리는 방안이다. 도시와 농촌 지역을 합쳐서 선거구를 만드는 과정에서 일부 의석을 비례대표 의석으로 바꾸는 것이다.
병립형+소선거구제는 이전처럼 지역구와 정당명부를 별도로 선출하되 전체 의석수를 현재보다 늘리는 안이다. 이 안대로라면 지역구 의석수를 줄이기가 어렵기 때문에 국회의원 전체 의석수를 늘려서 비례성을 제고하는 방법이다.
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"거대정당, 위성정당 창당 유인 있어…의석배분에 비례성 없어"
"지역구·정당명부 득표수 합쳐서 배분하거나 비례의석수 늘려야"
지난 3월17일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 제376회국회(임시회) 제11차 본회의에서 공직선거법 일부개정법률안을 가결되고 있다./뉴스1 © News1 김명섭 기자(서울=뉴스1) 유경선 기자 = 국회 입법조사처는 1일 지난 4·15 총선에서 새로 도입된 준연동형 비례대표제가 '다당제 구현'이라는 취지와 다르게 작동했다고 진단하면서 세 가지 대안을 제시했다.
입법조사처는 이날 '국회의원 선거제도 개편논의와 대안의 모색'이라는 제목의 보고서에서 "준연동형 비례대표제는 득표와 의석 간의 비례성을 제고하고 소수 정당의 원내 진출을 용이하게 할 것으로 예상됐지만 각 당의 의석 극대화 전략으로 제도 도입의 취지와 다르게 작동했다"고 평가했다.
지난 총선에서 더불어민주당과 미래통합당이 각각 비례용 위성정당인 더불어시민당과 미래한국당을 창당하고 비례대표 몫으로 배분된 의석을 대부분 가져가면서 오히려 양당제가 공고해졌다는 지적이다.
입법조사처는 "준연동형 비례대표제는 종전의 병립형 제도에 비해 득표와 의석 간 비례성이 개선되지 않았고, 대정당들이 위성정당을 창당할 유인이 있다"며 "의석 배분에 비례성이 없다는 문제가 지적되고 있다"고 분석했다. 병립형 제도는 준연동형 비례대표제 도입 이전 지역구와 비례대표를 별도로 선출하던 방식이다.
대안으로는 Δ불비례보정방식 Δ병립형+도농복합선거구제 Δ병립형+소선거구제 3가지가 제시됐다.
불비례보정방식은 지역구와 정당명부 득표수를 합쳐서 이를 토대로 정당별 의석 배분을 결정하는 방식이다.
병립형+도농복합선거구제는 이전의 병립형 선거제도로 돌아가되 선거구를 새로 획정해서 비례대표 의석을 늘리는 방안이다. 도시와 농촌 지역을 합쳐서 선거구를 만드는 과정에서 일부 의석을 비례대표 의석으로 바꾸는 것이다.
병립형+소선거구제는 이전처럼 지역구와 정당명부를 별도로 선출하되 전체 의석수를 현재보다 늘리는 안이다. 이 안대로라면 지역구 의석수를 줄이기가 어렵기 때문에 국회의원 전체 의석수를 늘려서 비례성을 제고하는 방법이다.
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